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包装废弃物的环境问题及其管理政策分析(下)

四、对中国包装废弃物管理政策的建议

中国包装业发展迅速，包装废弃物的数量不断上升。与发达国家相比，中国包装具有以下特点：首先，包装使用量及其废弃量仍然低于发达国家，这主要由于经济发展水平的差距以及生活习惯不同等原因造成的。其次，中国城市生活垃圾中主要包装废弃物，例如纸板、P深化传统友好ET瓶等因回收价值高而具有较高的回收率，因此垃圾中可回收的包装废弃物数量不大，进一步提高包装废弃物的回收利用和再利用水平有一定难度。第三，中国包装工业的发展水平仍然不平衡，技术先进、管理完善的大型企业为数有限，众多规模小的企业管理水平不高，企业发展层次参差不齐，对于包装废弃物管理政策的制定和实施不利。有鉴于此，本文对中国包装废弃物管理政策提出如下建议：

1.目前中国暂不宜对包装废弃物进行专门管理

通过单独的立法对包装进行专门管理是很多国家的做法，但也有很多国家没有实施。例如美国与欧盟及其多数成员国有所不同，它没有全国范围的包装废弃物再生利用专项法规，只有少量州一级的关于包装管理的法规，而且强制性规定少，经济政策使用的多一些。根据目前中国国情，本文认为暂不宜对包装废弃物进行专门管理，主要原因如下：首先，各国包装废弃物管理虽然有减量、回收和再利用三个层次，但立法管理的核心仍在于提高包装废弃物的回收水平，而中国城市生活垃圾中包装废弃物数量有限、回收率较高，进一步回收的潜力不大，制定政策促进回收水平提高的成本较高。第二，从包装废弃物的环境影响看，除了包装废弃物中难以降解的某些塑料制品、合成材料对环境的危害较大以外兵帽，其他类型的包装物，如纸板、玻璃等材料废弃后对环境的影响有限，而将它们从垃圾中分离出来并作专门运输处理的成本却较高，管理的难度也较大。第三，由于包装是大多数商品生产的重要组成部在涂料、胶粘剂、电子封装、复合材料等领域都具有广泛利用;全球年产量在200万吨左右分，它与产品生产、流通、消费等各个环节都有密切联系，因而针对包装的管理政策会对很多行为主体产生多方面影响，而这种影响具有不确定性，例如包装的费税制度影响面较大，应持谨慎态度。总之，照搬发达国家实行生产者原则、确定包装废弃物回收目标等管理政钒铁策不符合中国现实，而且这些政策本身也存在一些局限。因此，在中国目前条件下，将包装废弃物视同一般垃圾来管理更为经济有效。

2.着重对过度包装及对环境危害大的包装废弃物的管理

虽然目前中国不宜对一般包装废弃物实施专门管理，但其中某几类包装废弃物的管理却不能忽视。过度包装、难降解塑料等废弃物就需要加强管理。在这些特定领域，可以借鉴国外的有益经验，采取立法、行政、经济、宣传教育等多种手段综合管理。就过度包装而言，可以采取立法措施加以限制，或辅助以必要的经济手段，最大的难度在于如何确定包装是否过度的标准以及如何监督执行等问题，有待于深入调查和研究。就难降解的塑料废弃物而言，也需要在进一步分析的基础上严格管理。废旧塑料的品种繁多，一些塑料品如PET瓶，虽然已经有较高的回收率，但如何制定和实施科学的标准，规范回收行为，对于保护较高的回收水平是重要的；回收利用水平较低而环境危害较大的包装物，如塑料袋、一次性发泡塑料以及农用塑料品的处理问题应该引起足够重视。1999年1月，国家经贸委颁布了在2000年底淘汰一次性发泡塑料餐具的规定，为在全国禁止该材料的使用和废弃发挥了重要作用。虽然初期在政策执行时遇到一些困难，但事实证明这是一项比较成功的政策。总之，包装废弃物的管理政策应该把注意力集中在问题最突出的方面。

3.积极推行包装环境影响的生命周期评价制度

包装对环境的影响需要从包装的整个生命周期来考察，不能仅以包装废化纤袜弃物的环境影响作为政策制定和实施的依据。包装环境影响的生命周期评价是一项重要的基础工作，因为包装产品千差万别，其环境影响也各不相同，因此有必要逐类分项进行，并逐渐形成制度。推行这项制度，不仅能够积累足够的基础性数据，为今后的管理决策提供依据，而且能够加强包装企业的环保意识，督促他们从包装的整个生命周期全过程全面降低包装的环境影响。包装环境影响的生命周期评价制度值得深入研究和推广。

4.认真考虑包装废弃物管理法规对贸易的影响

随着对包装废弃物环境问题的重视，许多发达国家为减少包装物的数量和毒性、鼓励包装废弃物的回收，制定和实施了各种立法、经济以及宣传教育等不同形式的管理政策，积累了大量的实践经验。这些经验有正面的也有负面的，在吸收和借鉴时必须有所选择，特别是需要结合中国的具体国情进行判断。值得注意的是，中国加入世贸组织以后，各项环境法规与国际接轨势在必行。国外许多国家对包装有严格的管理规定，而中国没有相应的管理措施，将会对中国的对外贸易产生不良的影响，这也是一个十分重要而紧迫的问题，有待进一步研究。

中国作为一个发展中国家，保护环境的资金有限，因而政策设计必须考虑既达到环境目标又经济有效，既要有所为也要有所不为。制定包装废弃物管理政策也应如此。并非所有的包装废弃物已构成普遍突出的环境问题，因此，目前中国尚不宜象发达国家那样，为达到特定环境目标而付出高昂的经济成本，而是要将有限资金和精力投入到养猪机械最紧迫的领域，解决比较突出的过度包装问题，加强对环境危害较大的包装废弃物的管理从而看改变承受塑性变形找出线材的表面和内部缺点，建立包装环境影响的生命周期评价制度等重要基础性工作，并研究与包装相关的贸易政策等重要现实问题。

作者：张越 鲁明

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